上海作为全国最早进入人口老龄化的地区，正面临日益严峻的人口老龄化、高龄化形势。2008年以来，在市委、市政府领导的高度重视和大力支持下，在全国老龄办的悉心指导下，我们认真贯彻中共中央、国务院《关于加强老龄工作的决定》精神，按照“党政主导、社会参与、全民关怀”的工作方针，加大政策扶持力度，注重制度创新，积极探索推进社区居家养老服务工作，逐步形成以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务组织为载体的居家养老服务新机制，通过上门、日托等服务形式，为居家老年人提供就近便捷的生活照料、康复护理、精神慰籍等内容的社区居家养老服务，为提升老年人生活质量、推进我市养老服务社会化发展，促进经济、社会和人的全面发展发挥了积极的作用。到2006年底，上海已有社区助老服务社233个，居家养老服务人员2．5万名，覆盖所有社区，共为10．5万名老年人提供了服务，其中有近6万名服务对象享受了政府补贴：全市108家社区老年人日间服务中心，还为3500名社区老人提供了日托服务。

    一、政府主导，加大社区居家养老服务推进力度

    一是形成“一个规划”，即首次将社区居家养老服务列入上海总体发展规划。《上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中明确：至2010年，社区居家养老服务人数扩大到25万人，约占届时全市户籍老年人口的7％。为了实现上述目标，社区居家养老服务将以每年稳步递增3—4万人的速度发展。

    二是做到“两个纳入”，即将社区居家养老服务纳入政府实事项目、纳入财政预算。从2004年起，社区居家养老服务连续4年纳入市政府实事项目，每年向区县下达社区居家养老服务指标，要求各区县保质、保量、按期完成，并与“万人就业项目”联动，社区居家养老服务相关费用纳入各级政府财政预算予以保证。对行政区域补贴对象多、管理工作量大且财政困难的区县，市财政还采取“转移支付”的办法予以解决。

    三是采取“多方协同”，即协调统筹多部门养老服务资源，予以政策聚焦，重点突破。2005至2006年，我们围绕社区居家养老服务等实事项目中的重点、难点问题，广泛开展调研，连续两年会同市发改委、财政局、劳动和保障局、医保局、卫生局等部门，先后出台了沪府办(2005)42号文、沪民福发(2006)18号文，总共制定了促进养老服务发展的30条扶持措施，涉及到社区居家养老服务方面的有13条，其中包括服务补贴、工作经费、评估经费的落实，老年人日间照料中心一次性建设财力补贴，再就业优惠政策、岗位培训补贴，专项护理补贴、家庭病床医保支付等。这些扶持措施为“十一五”期间我市社区居家养老服务工作的加速发展提供了一个有利的政策环境。

    二、制度创新，确保社区居家养老服务资源合理使用

    一是建立养老服务补贴制度。为重点保障城乡“三无”、“五保”老人等困难老年群体，从2000年起，在2个区的12个街道实施补贴试点，当时的财力支持仅限于市、区县两级福利彩票公益金，为经济与生活自理困难、无人照顾的老人提供补贴；从2004年起，建立了与社区就业服务相联系、政府购买服务的补贴制度，社区居家养老服务在全市范围铺开，并以“服务券”的形式，为经过评估之后且经济和生活自理困难的老人提供服务补贴资金；20C}6年，进一步拓展社区居家养老服务覆盖面和受益面，养老服务资源向经济困难老年人倾    斜、向身体不能自理老年人倾斜，全年服务补贴资金9000多万元，其中包括市、区县两级财政资金和市、区县福利彩票公益金。

    二是制定养老服务需求评估制度。为保证服务资源和服务补贴的合理、有效使用，我市从2003年起，在社区居家养老服务中开展老年人身体状况评估。20()5年，经过一年多的探索试点，对原有社区居家养老服务需求评估表进行了修改、完善，实现了评估参数的分值量化，并创新开发出符合市情、较为规范的上海养老服务需求评估标准，并逐步在全市推广实施。经养老服务需求评估，按照身体状况和自理能力，分为轻度、中度、重度3个照料等级，分别给予200元／月、：300元／月、400元／月的服务补贴，并明确服务补贴可以带入养老机构，让老年人可以得到持续照料。

    三是形成独居老人关爱制度。积极调动社会资源，投入社区居家养老服务领域。2005年，上海市政府将独居老人结对关爱活动列入了市政府实事项目，通过社区志愿者为全市独居老人提供“5+x”的服务(“5”是广泛告知、经常问候、热线咨询、安全检查、应急求助；“x”是按老年人需要提供各类养老服务)。目前，全市16．6万独居老人中，已送达告知信15．7万封，建立联系卡11．6万张，已：经结对13．6万户，参与结对关爱活动的志愿者14．3万人。  
 
    三、完善机制，促进社区居家养老服务规范发展

    一是建立健全组织机构网络。按照“两级政府、三级管理”的原则，明确“以块为主，实行目标管理”。将各级政府作为养老服务的责任主体，市里制定政策和总体规划、指导监督，区县负责本区域内养老服务组织工作，街镇具体实施。在市、区层面．分别成立了事业性质或民非性质的“居家养老服务指导中心”；在街镇层面，建立民非性质的“居家养老服务中心”和非正规就业组织“社区助老服务社”；在居委会层面，广泛发动社区志愿者为独居老人开展结对关爱服务。这些管理组织和服务队伍的建立，初步形成了一个覆盖全市的组织机构网络。

    二是加强专业服务队伍建设。我们一方面结合“万人就业”项目，通过提高服务人员待遇，积极吸纳专业人员，规范社会化用工制度；另一方面，加强服务人员和评估人员的专业化培训，实现全员持证上岗，造就一支专业化、规范化的人员队伍。目前，我们已举办了为期2个月、共计9期的全市评估员培训班，参加培训的评估员人数达到500多人。所有评估员、上门服务人员经过专业培训并考试合格后，获得有效资质证书，持证上岗。

    三是推行项目化、集约化运作机制。为改变以往居家养老服务简单等同于家政服务的模式，我们积极探索实践集约化的运作模式以及项目化、专业化的服务内容。目前，初步形成了以“助餐、助浴、助洁、助急、助行、助医”为主要内容的服务项目，并积极通过依托养老机构、服务网点、家政公司等社区服务资源，提供社会化服务，提高服务效率，推进社区居家养老服务组织项目化服务，集约化运作。

    “十一五”期间，我们将按照持续照料的理念，从老龄化长远矛盾的压力、现实的财力状况和老年人的传统养老观念着眼，充分发挥家庭自我照顾的作用，大力拓展社区居家养老服务，稳妥推进机构养老服务，逐步形成“9073”的养老格局(90％由家庭自我照顾、7％享受社区居家养老服务、3％享受机构养老服务)。在深化推进社区居家养老服务过程中，着力加快信息化、标准化、规范化建设，逐步实现社区居家养老服务管理、机构养老服务管理和养老服务需求评估之间的有效衔接，形成全市统一的养老服务信息化管理系统，提高养老服务管理效率；在完成《上海市养老服务需求评估标准》的基础上，将制订完善《上海市社区居家养老服务标准》；通过政府指导、行业规范、社会监督，进一步强化对社区居家养老服务的规范运作和监督管理。在人口老龄化的形势下，上海将积极应对日益增长的养老服务需求与供给方面的挑战，努力探索一条适合中国国情和上海市情、市力的解决之道。我们一定要学习国内外社区居家养老服务方面的有益经验，开拓思路，谋划对策，更好地推动上海养老福利事业蓬勃、健康地发展。